Was macht das Bundeskartellamt eigentlich beruflich?
Kommentar von Jens Baumanns
Ein Liter Super E10 kostete am Sonntag im bundesweiten Tagesdurchschnitt 2,15 Euro. Für Diesel wurden 2,17 Euro fällig. Binnen zwei Wochen verteuerte sich E10 um 13,6 Cent, Diesel sogar um 23,1 Cent. Acht Tage hintereinander waren die Preise gestiegen. Die Bundesregierung sieht dennoch keinen Anlass für neue Entlastungen. Sie werde die Lage beobachten, heißt es aus Berlin.
Eine Frage drängt sich auf: Was macht das Bundeskartellamt eigentlich beruflich? Fährt dort niemand Auto, oder werden die Dienstwagen grundsätzlich mit einer Tankkarte bezahlt?
Beobachten gehört inzwischen zu den Kernkompetenzen deutscher Regierungspolitik:
Man beobachtet die Konjunktur, den Wohnungsmarkt, die Migration, die Sozialausgaben und nun eben wieder die Preise an den Zapfsäulen. Ein Fernglas scheint im politischen Berlin inzwischen als hinreichendes Instrument staatlicher Handlungsfähigkeit zu gelten.
Bundeswirtschaftsministerin Katherina Reiche führt ein Haus, das sich Wettbewerb und wirtschaftliche Vernunft auf die Fahnen schreibt. Beim Kraftstoffmarkt bleibt davon bislang vor allem eine beachtliche Menge Papier übrig. Maßnahmenpakete werden beschlossen, Regeln eingeführt, Daten ausgewertet und Verfahren angekündigt. Der Autofahrer erkennt die Wirkung dieses entschlossenen Krisenmanagements zuverlässig am Sprung an der nächsten Preistafel.
Der Ölpreis erklärt viel – aber nicht alles
Zu einer korrekten Einordnung gehört: Nicht jeder hohe Benzinpreis ist das Ergebnis eines Kartells. Der wichtigste Treiber der gegenwärtigen Entwicklung ist der seit Anfang Juli deutlich gestiegene Ölpreis. Der erneut aufgeflammte Iran-Konflikt und die Unsicherheit rund um die Straße von Hormus belasten die Märkte. Diesel reagiert besonders empfindlich, weil Deutschland bei diesem Kraftstoff stärker auf Importe angewiesen ist.
Das Bundeskartellamt kann den Weltmarktpreis für Rohöl natürlich nicht per Verwaltungsakt senken. Es kann Unternehmen auch nicht allein deshalb bestrafen, weil ihre Produkte teuer sind. Ein hoher Preis ist noch kein Beleg für eine illegale Absprache.
Diese Einschränkung darf allerdings nicht als bequeme Generalabsolution dienen. Die entscheidende Frage lautet nicht, ob das Kartellamt geopolitische Krisen verhindern kann, sondern ob es seinen begrenzten, aber durchaus vorhandenen Einfluss auf einen Markt wirksam nutzt, dessen strukturelle Schwächen seit Jahren bekannt sind.
Die Antwort fällt in der Tat ernüchternd aus.
Ein vollständig vermessener Markt ohne erkennbare Aufsicht
Die Markttransparenzstelle des Bundeskartellamts erhält fortlaufend die Preisangaben von etwa 15.000 Tankstellen. Jede Änderung bei Super E5, E10 und Diesel wird erfasst und an Vergleichsdienste weitergegeben. Deutschland verfügt damit über einen nahezu lückenlos vermessenen Kraftstoffmarkt.
Der Staat weiß, wo der Liter gerade wie viel kostet. Er kennt die täglichen Preissprünge, regionale Unterschiede und langfristige Entwicklungen. Verbraucher können dank Tank-Apps nachsehen, an welcher Station sie möglicherweise drei Cent weniger bezahlen.
Das ist praktisch, Wettbewerbspolitik ist das aber noch lange nicht.
Wenn der sichtbarste Nutzen einer Markttransparenzstelle darin besteht, Daten an Vergleichsportale weiterzureichen, wird sie im Ergebnis zur staatlich finanzierten Spritpreis-App. Transparenz kann den Wettbewerb hierbei selbstverständlich unterstützen, am Ende ersetzt sie aber weder wirksame Ermittlungen noch strukturelle Eingriffe, wenn der Wettbewerb selbst eben offensichtlich nicht ausreichend funktioniert.
Die Monopolkommission hat den entscheidenden Punkt längst benannt: Wenige integrierte Konzerne kontrollieren Raffinerien, Großhandel und Tankstellen zugleich. Diese vertikale Verflechtung dämpft den Wettbewerbsdruck. Das Problem beginnt also nicht erst an der Zapfsäule, es liegt tiefer in einer Marktstruktur, in der große Unternehmen mehrere Stufen der Wertschöpfungskette beherrschen.
Neu ist diese Erkenntnis nicht. Überraschend ist, wie lange man sie offenbar betrachten kann, ohne daraus sichtbare Konsequenzen abzuleiten.
Ein Rabatt mit bemerkenswertem Schwund
Besonders aufschlussreich ist die Bilanz des Tankrabatts: Von Anfang Mai bis Ende Juni senkte der Bund die Energiesteuer auf Kraftstoffe. Einschließlich der Umsatzsteuerwirkung sollte die Entlastung 16,7 Cent pro Liter betragen. Den Bundeshaushalt kostete das Experiment rund 1,6 Milliarden Euro.
Das Bundeskartellamt errechnete anschließend, dass beim Diesel durchschnittlich 13,8 Cent beziehungsweise 82,6 Prozent der Entlastung weitergegeben wurden. Bei Benzin waren es 13 Cent beziehungsweise 77,8 Prozent. Pro Liter fehlten damit durchschnittlich 2,9 beziehungsweise 3,7 Cent.
Man kann das, wie das Kartellamt, als überwiegende Weitergabe bezeichnen. Der Steuerzahler könnte es weniger behördlich formulieren: Ein erheblicher Teil seines Geldes kam nicht dort an, wo er ankommen sollte.
Rund vier Fünftel gelten in der deutschen Verwaltung offenbar bereits als Erfolg. Ein Unternehmen, das seinen Kunden nur vier Fünftel der zugesagten Leistung liefert, dürfte mit dieser Auslegung weniger weit kommen.
Noch fragwürdiger wurde es beim Auslaufen des Rabatts. Bereits vor dessen Ende stiegen die Preise kräftig, obwohl sich vielerorts noch günstiger versteuerter Kraftstoff in den Lagern befand. Die Monopolkommission kam zu dem Schluss, dass Mineralölunternehmen das absehbare Ende offenbar genutzt hätten, um ihre Margen auszuweiten. In den letzten Tagen des Rabatts seien teilweise nur noch sieben bis elf Cent der rechnerischen Entlastung angekommen.
Der Staat gab 1,6 Milliarden Euro aus, die Branche reichte einen Teil davon nicht weiter und die zuständigen Institutionen stellten hinterher mit wissenschaftlicher Genauigkeit fest, dass genau dies geschehen war. Immerhin war die Dokumentation vollständig.
Die Zwölf-Uhr-Regel: High Noon an der Zapfsäule
Seit April dürfen Tankstellen ihre Preise nur noch einmal täglich erhöhen und zwar um zwölf Uhr. Preissenkungen bleiben jederzeit möglich. Das Wirtschaftsministerium verkaufte diese Regel als Beitrag zu mehr Transparenz und als Schutz vor ständigen Preissprüngen.
Tatsächlich wurde das tägliche Schauspiel dadurch vor allem übersichtlicher. High Noon an der Zapfsäule: Punkt zwölf stehen sich Autofahrer und Preistafel gegenüber, nur dass der Ausgang bereits feststeht: Der Preis zieht schneller als der Kunde.
Auch das kann man als Fortschritt bezeichnen. Früher wurde der Autofahrer über den Tag verteilt überrascht, heute geschieht es pünktlich.
Die Regel mag die Zahl der Preiserhöhungen verringern und den Vergleich erleichtern. Sie löst das strukturelle Problem jedoch nicht. Ein Markt wird nicht wettbewerbsintensiver, nur weil sich seine Anbieter beim täglichen Duell an dieselbe Uhrzeit halten.
Frau Reiche verwaltet den Preisauftrieb
Das Wirtschaftsministerium verweist darauf, die Befugnisse des Kartellamts gestärkt zu haben. Die Behörde soll leichter gegen missbräuchlich überhöhte Preise vorgehen können. Auf Grundlage einer Sektoruntersuchung wurde ein Verfahren nach § 32f des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen eingeleitet, das bedeutet: Raffinerien wurden zu Auskünften aufgefordert.
Das klingt entschlossen. Bislang klingt es jedenfalls vor allem nach Vorbereitung.
Ein Verfahren ist keine Abhilfemaßnahme, eine Auskunftsanfrage ist noch kein stärkerer Wettbewerb. Ein Maßnahmenpaket entfaltet seinen Wert nicht durch die Zahl seiner Pressemitteilungen, sondern schlicht durch seine Wirkung im Markt.
Frau Reiche kann mitnichten für jeden Preissprung persönlich verantwortlich gemacht werden. Sie ist jedoch politisch dafür verantwortlich, ob ihr Ministerium bekannte Wettbewerbsprobleme mit der gebotenen Konsequenz behandelt. Sichtbar ist davon bislang wenig. Genauer gesagt: Frau Reiche tut das, was sie offenbar am besten kann – nichts.
Sie verweist auf Verfahren, Zuständigkeiten und neue Befugnisse, während die Preise steigen und die strukturellen Probleme des Marktes längst bekannt sind. Wer sich wirtschaftsliberal nennt, darf Wettbewerb nicht lediglich beschwören, er muss dessen Voraussetzungen sichern.
Kein neuer Tankrabatt, kein Preisdeckel
Die naheliegende politische Reaktion wäre nun ein weiterer Tankrabatt. Davon ist abzuraten.
Der erste Rabatt war teuer, unscharf und kam nachweislich nicht vollständig bei den Verbrauchern an. Eine erneute pauschale Steuersenkung würde wieder Milliarden kosten, hohe Verbräuche besonders stark begünstigen und einem Markt zusätzliches Geld zuführen, dessen Weitergabemechanismus sich gerade als unzuverlässig erwiesen hat.
Ein staatlicher Preisdeckel wäre ebenso problematisch: Er würde den Staat zwingen, einen politisch gewünschten Preis festzulegen, könnte das Angebot verzerren und die eigentlichen Wettbewerbsdefizite kaschieren. Der Staat sollte Kraftstoffpreise weder dauerhaft subventionieren noch administrieren.
Seine Aufgabe ist anspruchsvoller. Er muss einen funktionsfähigen Markt gewährleisten.
Dazu gehören deutlich mehr Transparenz über Raffinerie- und Großhandelsmargen, beschleunigte Verfahren gegen strukturelle Wettbewerbsstörungen und ein besserer Marktzugang für unabhängige Anbieter. Sollte sich bestätigen, dass vertikale Verflechtungen den Wettbewerb erheblich beeinträchtigen, müssen auch strukturelle Abhilfemaßnahmen ernsthaft geprüft werden.
Wer über Jahre Daten sammelt, Berichte veröffentlicht und Schwachstellen benennt, darf sich irgendwann nicht mehr hinter der Komplexität des Marktes verstecken.
Beobachten ist keine Wirtschaftspolitik
Der aktuelle Preisanstieg hat reale externe Ursachen. Diese Feststellung entlastet den Staat von der absurden Erwartung, den Ölpreis kontrollieren zu können. Sie entlastet ihn aber nicht von seiner Verantwortung für die Wettbewerbsordnung in Deutschland.
Das Kartellamt betont, bei Hinweisen auf rechtswidriges Verhalten konsequent vorzugehen. Bis dahin beobachtet es die Preise, analysiert Margen, erhebt Daten und informiert die Verbraucher darüber, wie teuer das Tanken gerade ist.
Der Autofahrer wusste das bereits, er steht schließlich davor.
Die Bundesregierung will die Entwicklung ebenfalls weiterhin beobachten. Mein Vorschlag zur Güte:
Vielleicht sollten Wirtschaftsministerium und Kartellamt bei Gelegenheit gemeinsam tanken fahren. Diese Exkursion könnte eine gewisse Unmittelbarkeit in die Debatte bringen.
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